Komoly társadalmi vitának kellene megelőznie az új alkotmány elfogadását, ám Magyarországon a lakosság nem annyira alkotmánytudatos, mint például az Egyesült Államokban. A tervek szerint az új alaptörvény decemberben kerül a miniszterelnök asztalára, tavasszal pedig az országgyűlés is napirendre tűzheti. A Policy Agenda elemzésében az alkotmányozás folyamatát elemzi, és öt lehetséges elemet emel ki az új alaptörvényből, ami komoly vitákhoz vezethet.

Van-e alkotmányozási kényszer?

Jogi és társadalmi értelemben vitatható, hogy szükséges-e új alkotmányra. Politikai értelemben a kormánypártok elérték, hogy már nem az a kérdés a politikai közbeszédben, hogy lesz-e új alaptörvény, hanem hogy mi lesz a tartalma. A korábbi miniszterelnök kezdeményezése, amely a kérdés napirendre tűzését népszavazáshoz kötötte volna, megdőlt és mostanra már az ellenzéki pártok is inkább azzal foglalkoznak, hogy alternatív javaslatokat dolgozzanak ki, illetve az alkotmányozás folyamatát véleményezzék (például a társadalmi vita hiányát).

Az alkotmányozás időpontja unikum lenne Közép-kelet Európában, mivel a rendszerváltás időszakát követően viszonylag rövid idő alatt (1990 és 1993 között) több országban is megszületett az új alaptörvény (ezen nemzetek: Bulgária, Csehország, Észtország, Észtország, Horvátország, Jugoszlávia, Lettország, Litvánia, Oroszország, Románia, Szlovákia, Szlovénia). Csupán néhány ország maradt, ahol később kezdtek alkotmányozásba (Lengyelország 1997, Albánia 1998, Ukrajna 1996). Magyarország tehát kivétel, ahol húsz évvel a rendszerváltás után vetődött fel újra az alkotmányozás kérdése.

Az alkotmányozás folyamata

Az alkotmányozásnak három alapvető típusát különböztethetjük meg. Az első a társadalmi-politikai rendszerváltáshoz kapcsolódó alkotmányozás. Ez radikális változást eredményez, látványos szakítást az addig működő renddel, társadalmi felépítéssel, az alapelvek és az intézményrendszer gyökeres átalakításához vezet. Ennél kisebb horderejű a modellváltásos alkotmányozás, amely nem érinti a társadalmi berendezkedés lényeges összetevőit, kisebb átalakítást hajt végre. Ennek ellenére új, meghatározó intézmények létrehozását eredményezheti. Az alkotmánymódosításhoz kapcsolódik az alkotmányozás harmadik formája, a praktikus alkotmányozás, amelyben a hatalom az alaptörvény egyes részeit kis mértékben változtatja csak meg, de az alapelveken, intézményrendszeren nem hajt végre látványos változást.

Most modellváltásos alkotmányozás várható. A kormány számára ez jelenti a kormányzati ciklus egyik kiemelt ügyét, és beleillik abba a politikai karakterbe, amely az első Orbán-kormány időszakában is megfigyelhető volt. Ennek az a sajátossága, hogy szimbolikus ügyekkel próbálják uralni a politikai napirendet, így kívánják elérni, hogy a választók figyelme ne az olyan politikailag kényes témákra koncentrálódjon, mint például a költségvetés állapota. Az első kormányzati időszakában a Fidesznek ilyen tematizáló szimbolikus ügye volt a Szent Korona átköltöztetése a Parlamentbe, a millenniumi országzászlók avatása minden településen. A mostani parlamenti mandátumarány lehetőséget ad arra, hogy az alkotmányozás folyamatával alapvetően meghatározzák a napi politikai közbeszéd tartalmát.

Az alkotmány fogalmára nincs általánosan elfogadott definíció, mivel nem statikus intézményről van szó, tartalma, szerepe koronként változik. Az alkotmányt mégis úgy lehetne röviden meghatározni, hogy az egy, az államilag szervezett társadalom alaprendjére vonatkozó norma, amely összefoglalja a leglényegesebb alapelveket, intézményeket, melyek a társadalmi együttélés szempontjából mellőzhetetlenek. Az alkotmány egyszerre szerződés, politikai manifesztum és törvény is. Lehet írott, mint amilyen az 1949-es magyar alkotmány, vagy történelmi, nem írott, mint az angoloké. Lehet kormányzati mechanizmusra koncentráló, mint a nyugati demokráciákban, vagy ideológiával telített, mint például az 1936-os sztálini-buharini alkotmány. Lehet normatív, jelentős hatású, és lehet szimbolikus, mint amilyen a látszatra valamit még adó diktatúrák alkotmánya.

Öt elem, ami benne lehet az új alkotmányban

Az elmúlt hónapok vitái alapján összegyűjtöttük azokat a kérdéseket, amelyek a kormánypártok szándéka szerint benne lehetnek az új alaptörvényben, és várhatóan éles vitát váltanak ki szakmai és politikai körökben.

Az első Isten megjelenése az Alkotmányban. Szinte bizonyosnak látszik, hogy a kormánypártok korábbi politikájukat követve szerepeltetni fogják Istent és a keresztény erkölcsi elveket az alkotmány szövegében, a miniszterelnök példaértékűnek nevezte a lengyel alkotmányt, amelynek ez a vezérvonala. Ugyancsak erre enged következtetni, hogy az EU alkotmányozási folyamatában a Fidesz képviselői erősen kiálltak a Vatikán kezdeményezése mellett, illetve, hogy a nemzeti összetartozásról szóló törvényben is szerepeltették, hogy „Mi, a Magyar Köztársaság Országgyűlésének tagjai, azok, akik hiszünk abban, hogy Isten a történelem ura, s azok, akik a történelem menetét más forrásokból igyekszünk megérteni…” kezdetű részt.

Második a Szent Korona-tan. A kormány közeli források egyre határozottabban érvelnek amellett, hogy tegyék az Alkotmányba a Szent Korona-tan ügyét. Természetesen, a konkrét szöveg ismerete nélkül nehéz értelmezni, hogy ez valójába mit jelent. Ugyanakkor arra érdemes felhívni a figyelmet, hogy maga a Szent Korona-tan legalább két dimenzióban is ellentmondásos eleme a magyar társadalmi, politikai berendezkedésnek. Egyrészt a Szent Koronának a primátusa nem összeegyeztethető a köztársasági berendezkedéssel. Másrészt a Szent Korona-tan nem földrajzi alapon egyesíti az ország lakóit, hanem azon túlterjeszkedve, a Szent Korona országainak polgáraira vonatkozik. Ennek kiemelt szerepe az Alkotmányban problémát jelenthet a szomszédos országokkal való viszonyrendszerben. A Fidesz akár tovább is mehet annál, minthogy a Szent Korona-tan által virtuálisan egyesíti a magyarságot. Ez a határon túli magyaroknak választói jog megadásában is megjelenhet, amelyet már többször kinyilvánítottak a kormánypártok képviselői. Ha ennél is tovább megyünk, akkor a választójog, egyben választhatóságot is biztosít számukra, amely további kérdéseket vet fel.

A Szent Korona-tan megjelenése az alkotmányban egy másik ellentmondást is magában hordoz.  Az alkotmány lehet történeti vagy chartális típusú. A történeti alkotmány az évszázadok alatt megszületett következő törvények és a közösség által kialakított szabályok (az országos szokásjog) egymásra épülő, egymást kiegészítő rendszere. A chartális alkotmány egy egyszeri aktusként létrehívott alkotmány, mely egy vagy több írott jogszabályt tartalmaz, s benne egyetlen törvényben kívánják összegyűjteni azt, amit a történeti alkotmány esetén az évszázados tapasztalat összegyűjtött. A mostani alkotmányozás természetesen chartális lesz, ugyanakkor a Szent Korona eszméje történeti síkon érvényesül.

De lépjünk tovább a harmadik elemhez. Egyelőre nem került elő élesen az a kérdés, amit a Jobbik már többször is felvetett a parlamentben: ez pedig a rendszerváltás előtti pártállami funkcionáriusok kizárása lenne a politikai közéletből. A radikális párt kezdeményezését Orbán Viktor korábban azzal söpörte le, hogy ilyen horderejű kérdésnek az alkotmányozás folyamatában van helye. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy ez egyértelműen részévé válik az új alkotmánynak, de politikai vita bizonyosan kialakul, már csak azért is, mert a probléma szinte mindegyik parlamenti pártot érinti. A kérdés feloldása komoly nehézségeket támaszthat a kormányzati többség elé: a javaslat támogatása radikális szavazókat visz át a Jobbiktól a Fideszhez, amely középtávon bizonyosan érdekünkben is áll. Ugyanakkor egy ilyen kérdés választókat is távolíthat el, mert kirekesztő, büntető, amely a centrumban lévő szavazókat taszíthatja. Amennyiben a kérdés napirendre kerül, és a Jobbik képes színvallásra kényszeríteni a Fideszt, amely elutasítja a javaslatot, akkor ezzel a radikálisok jól járhatnak, feltéve, hogy kitartanak korábbi javaslatuk mellett, amely természetesen az ő soraikat sem hagyná érintetlenül.

Negyedik elem a köztársasági elnök szerepe. Felvetődött az előkészítés során, hogy a Fidesz valódi célja – bár ezt erősen cáfolták – a köztársasági elnöki intézmény megerősítése, ezzel egy félprezidenciális rendszer létrehozása. Az szinte biztos, hogy a mai alkotmányszövegen ebben a tekintetben is változtatni fog a parlament. Szakmai konszenzus látszik abban, hogy a köztársasági elnök szerepét újra kell értékelni a jelenlegi politikai rendszerben. Az elnöki hatáskörök pontosabb definiálása biztosan napirendre kerül, és ennek kapcsán vetődhet fel a bizalmatlansági indítvány intézményének kérdése (hogyan hívható vissza a kormányfő és kormánya), illetve a törvényhozás alkotmányos mulasztásaira vonatkozó szankciórendszer létrehozása.

Az alkotmányozás eddigi szakaszában marginálisan ugyan, de felvetődött a kétkamarás parlament modellje, ez lehet az ötödik vitatott eleme az alkotmánynak. Véleményünk szerint ez nem érdeke a Fidesznek, mivel könnyen abba a helyzetbe kerülhetnek, hogy a nyár eleji változáshoz képest (radikális létszámcsökkentése az Országgyűlési képviselőknek) egy nagyobb, ezáltal drágább törvényhozói rendszert hoznak létre.

Összességében a mostani alkotmányozás a Fidesz szándékai szerint, egy kicsit megkésve ugyan, de beleillik abba a folyamatba, amely a kilencvenes években Közép-kelet Európában lezajlott. Abban az esetben, ha a jogalkotók ellenzéki, illetve társadalmi szervezetektől érkező kezdeményezéseket is beépítenek az alkotmánytervezetbe, akkor lehetőségük lesz azt kommunikálni, hogy széles konszenzust építettek szándékaik mögé.