Új kormánystruktúra kialakítását nem csak abból a szempontból lehet elemezni, hogy hány tárca és milyen formális hatáskörök találhatóak benne, hanem hatalomtechnikai szempontból. Elemzésünkben azt mutatjuk be, hogy az új kabinetben kik uralják a kulcsfontosságú területeket, amelyek a teljes kormányzati mechanizmusra kihatással vannak.

A hatalom természete alapján egyaránt meg kell vizsgálni az informális és a formális pozíciókat, ez alapján lehet meghatározni, hogy kinek mire lehet hatása. Egy jól működő kormányzati szerkezet nem borítja fel túlságosa a hatalmi mezőt, azaz a döntés joga nem csoportosul egy kézben, mert ezzel a rendszer könnyedén egyensúlytalanná válhat.

Véleményünk szerint a kormányzati pozíció szempontjából a következő területek bírnak jelentőséggel (direkt nem minisztériumokat jelölünk meg, mert ezek csak egy pillanatnyi helyzetet rögzítenek): 1. kormányzat működtetése, döntéshozatali fórumok irányítása; 2. jogszabályok feletti kontroll joga; 3. költségvetés kontrollja 4. Európai Uniós források feletti kontroll; 5. kommunikációs csatornák kontrollja. Mostani elemzésünkben az első négy területet vesszük számba, a kommunikációról csütörtöki írásunkban olvashatnak.

A felsorolt területeket kiegészíti, illetve keresztezi egy, általunk „informális” vonalnak nevezett aspektus, amely természetszerűleg képes az összes mezőre akár egyszerre hatni. Álláspontunk szerint – bár kommunikációban igyekeznek ezt cáfolni – a jelenlegi kormány struktúra több hasonlóságot mutat a második Gyurcsány-kormány, és a Bajnai-kormány hatalmi szerkezetével, sőt némely tekintetben még centralistábbra sikerült.

Ki uralja a kormányzatot? Avagy a döntések kontrollja

Az eddig megjelent struktúra alapján ez egyértelműen a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumot vezető Navracsics Tibor kezében összpontosul. Ugyan nevében megszüntették a Miniszterelnöki Hivatalt, de feladataiban mégis megőrizték, sőt megerősítették kormányon belüli pozícióját. Miután új kormány ügyrend nem jelent meg, ezért azt kell feltételeznünk, hogy az előző kormány által kidolgozott és alkalmazott döntéshozatali mechanizmust alkalmazzák.

Ez alapján erős kontroll van a tárcák szakmai ügyei felett: kizárólag olyan kezdeményezés indulhat el, amelyet a Navracsics vezette tárca hagy jóvá, és olyan előterjesztés kerülhet az államtitkári értekezlet, majd a kormányülés napirendjére, amivel egyetért. Ez alól a mechanizmus alól kivételes esetekben el lehet térni, de csak a miniszterelnök bevonásával.

A kormány döntéseinek leképeződése, magyarán a Magyar Közlönyben való megjelenése szintén a KIM hatáskörébe tartozik. Az előző kormányzatok döntéshozatali rendszerében volt egy fék a MeH-hel szemben, ez pedig az igazságügy. A tárca speciális vétójoggal rendelkezett, mivel a jogrendszer feletti őrként, jogi ellenérveivel megakadályozhatott egy kezdeményezést. Mivel az igazságügyi terület beolvadta a KIM-be, ezért ez a fajta egyensúly megszűnt.

Személyzeti politika

A kormányzat működtetése feletti kontroll másik fontos eleme a személyzeti döntések ellenőrzése. A második Gyurcsány-kormány időszakában megindult egy központosítási folyamat, amelynek volt egy olyan kifutása is, hogy középtávon a tárcáktól elveszik a humánpolitikai feladatokat, és mint egy outsourcingolva a MeH látná el az ezzel kapcsolatos teendőket (benne a vezetőknek, munkatársaknak a kiválasztása, felvétele). Ez az elképzelés végül mérsékelten valósult meg, mivel a MeH egyik háttérintézménye látta el azt a feladatot, amely a vezetői posztokra való kiválasztásban, mint egy szakértőként közreműködik, a döntés joga ugyanakkor a miniszteré maradt.

A most kiépítendő rendszerbe egy nagyon erős vétójog is beépült, a vezető kinevezését a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárának joga van megakadályozni. Ez azt jelenti, hogy ebben a szegmensben a korábban megkezdett központosítási úton ment tovább a mostani kormány. Persze fontos ennek a veszélyeivel is szembenézni, hiszen a formális hatáskör hatalmas felelősség. Egy központosítás a politikai adminisztráció világában azt eredményezi, hogy a politikai konzekvenciák lehetősége is arra száll át, aki a döntéseket hozza, és felelőtlenné, „zsűri taggá” teszi azokat, akik „helyett” döntenek.

A pénz hatalma: kinél van a kasszakulcs?

Álláspontunk szerint két irányba kell bontani a források kontrollját. Evidens módon az egyik a költségvetés, a hazai források szétosztásának joga. Természetesen ennek formális felelőse a kormány és az Országgyűlés, de valójában ez a mindenkori pénzügyi adminisztráción múlik. Az éves költségvetés összeállításakor a média és a közvélemény számára kiemelt hír, hogy melyik tárca a következő év nyertese és melyik a vesztese. Ha megfigyeljük, állandó harc zajlik ezért, és maga a költségvetési alku is gyakran a média jelenlétében zajlik. De amikor idáig jut egy folyamat, már csak minimálisan lehet változtatni a kereteken, és csak súlyos politikai áldozatok árán.

A keretek meghatározása a jelenlegi struktúrában a Matolcsy György vezette minisztériumhoz tartozik. Fontos hangsúlyozni, hogy egy kormányzati erőpozíciót nem csak az határoz meg, hogy mennyi formális feladatkör tartozik hozzá, hanem az is, hogy ebből mennyivel bír élni. A létrejött nemzetgazdasági minisztérium feladatai között csupán az egyik a költségvetés összeállítása, de idetartozik a turizmus, a gazdaságfejlesztés, illetve a lakáspolitika is, vagyis sok olyan terület, amely egy költségvetési osztozkodáskor sorban áll a forrásokért. Paradox módon tehát a tárca egyik fele alkudozik a másik felével, ez pedig pozíció szempontjából semmiféleképpen sem szerencsétlen.

A tárca vezetője szempontjából viszont mindenképpen csapda. Csapda, mert ágazati miniszterként megfelelési kényszere van a szakma fele, ugyanakkor be kell tartania a költségvetési főszámait, és alkut kell kötnie a többi miniszterrel. Ebben a háromszögben nagyvalószínűséggel két szereplőt „meg kell” sérteni. Valószínűleg nem tud annyit adni, amennyi például a turizmusnak kellene a szakmai szervezetek szerint, és nem tud annyit adni, amennyi a szociális rendszer átalakításához kellene minisztertársa szerint. Ez a paradox helyzet könnyen eredményezheti azt, hogy a kormányfő kénytelen informális kontrollt beépíteni a rendszerbe.

Uniós források

A másik terület a pénz hatalma szempontjából az európai uniós források feletti kontroll. Gyakran maga a kormányzati adminisztráció is megfeledkezik erről, ennek a jelentőségéről. A hazai költségvetés nagyrészt determinált, fejlesztési források minimálisak benne. Évközben támadt problémákat, vagy a hazai források szűkössége miatti gondokat az uniós fejlesztési pénzekből lehet fedezni. A második Gyurcsány-kormány ezt centralizálta, és a források feletti rendelkezési jogot elvette az ágazati miniszterektől és egy kormánybiztos kezébe, illetve egy kormányzati ügynökség kezébe (Nemzeti Fejlesztési Ügynökség) összpontosította. Az átalakítást azzal indokolták, hogy a fejlesztési források akkor tudnak hatékonyak lenni, ha azok egymást erősítik, egymásra épülnek. Ehhez pedig az kell, hogy egy szervezeti keretben zajlódjék az útépítések finanszírozása és a humánfejlesztési program támogatása.

Álláspontunk szerint ennek a folyamatnak volt egy másik oka is, a jelenlegi kormány által sokat támadott centralizáció. Amennyiben a tárcák vezetői nem tudnak biztosan hozzáférni a fejlesztési pénzekhez, akkor nem képesek önállóan megerősödni, és mindig ki lesznek szolgáltatva a miniszterelnökhöz lojális fejlesztési források felett őrködő adminisztrációnak. Az elképzelés jó, és akár működőképes is lehetett volna, de mint már korábban is írtuk, egyik részről nagyfokú formális felelősséget, a másik részről felelőtlenséget, távolságtartó magatartást okoz. A Fidesz kormányzati struktúrája nem változtatott ezen a felfogáson, tehát meghagyta ezt a centralista vonalat, és abból a szempontból is továbbvitte, hogy a miniszterelnökhöz lojális szereplőhöz került. A teljes fejlesztési források feletti adminisztráció Fellegi-féle tárcához való telepítése azt eredményezheti, hogy miközben a miniszterek hazai forrásból végletekig ki lesznek éheztetve, addig az Uniós pénzekhez szintén nem lesz direkt „bejárásuk”. Ez könnyen eredményezheti, hogy egy-egy szakterületet felügyelő politikus a fejlesztési források feletti formális hatáskör és a hazai források hiányában képtelen lesz céljait megvalósítani, kiszolgáltatott lesz Fellegi-féle politikai erőkörnek.

 

Akié a kommunikáció azé a hatalom?

Az előző két kormányzat időszakában erős koordináció jött létre a kormányzati kommunikációban. Jelentős centralizáció zajlott le, nem csak a mondanivaló, a szereplési lehetőség, hanem a források feletti kontroll területén is. A Bajnai-adminisztráció enyhített ezen a folyamaton, mivel formálisan szétválasztotta a kormányzati kommunikációt és a miniszterelnök kommunikációját, de a tárcák felé nem enyhítettek a gyeplőn. Ezen pedig nem változtatott az Orbán-kormány sem. A miniszterelnök szóvivői posztjának létrehozása, és erre miniszterelnöki biztosként egy vezető kormánypárti politikus kinevezése valószínűleg azt jelenti, hogy a miniszterelnök erős védekező mechanizmust épít maga köré.

A politikában a leggyakoribb támadás a kommunikációt éri. Természetes folyamatként egy kormánypárt hanyatlásának első jele, amikor a kormányzati kommunikációt teszik felelőssé. Amennyiben a mindenkori miniszterelnök ettől meg kívánja magát védeni, kénytelen a kommunikációt szétosztani, és szuverenitása érdekében egy saját csapatot felállítani. Így elkerülheti, hogy a támadások, kritikák első köre az ő környezetét érje.

A mostani struktúrában a kormányzati kommunikáció a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztériumhoz került, míg a tőle teljes mértékben független Miniszterelnökség látja el a miniszterelnök szóvivői feladatait. A kormányzati kommunikáció élére egy szakembert választottak (Kovács Zoltán), aki a nagypolitika számára nem jelent meghatározó erőt, míg a miniszterelnök személye körüli kommunikációs feladatokat egy prominens Fidesz-politikus (Szijjártó Péter) látja el. Ez a személyi szereposztás, valamint az, hogy ebben a struktúrában nem lehet éles határokat szabni a két feladat között, a konfliktus veszélyét hordozza magában.

„A megkerülhetetlen ember”: az informális befolyás

Mint minden hatalmi struktúrában, egy kormányzatiban is a legnagyobb, és legnehezebben támadható befolyása annak a személynek van, aki informális módon képes befolyást gyakorolni a főbb folyamatokra. Az „informalitás” több szempontból előnyös: mentesít a döntés felelősségétől, csak ott kell cselekedni, ahol akar, és a negatív hatások, eredmények is nehezen kérhetőek számon rajta.

Egy kormányzati rendszerben funkciójából eredően a legnagyobb informális hatalommal a mindenkori miniszterelnök kabinetfőnöke bír. Ebben az esetben ezt erősíti az is, hogy nem csupán egy „szimpla” szakember tölti be a posztot, hanem jelentős kormányzati előélettel, ismeretekkel rendelkező, a kormánypártba beágyazott politikus. Álláspontunk szerint emiatt akkora befolyást kap az új kabinetfőnök, amelyet eddig egyetlen, amúgy fajsúlyos elődje sem. Képes „közlekedni” a kormánypárti frakció erőterében, képes átlátni a kormányzati döntéshozatalt, képes gazdaságpolitikai kérdésekben érdemben megnyilvánulni. A legfontosabb pedig, hogy formális feladatai nem akadályozzák meg abban, hogy hatást gyakoroljon az általa fontosnak tartott ügyekre.

Az informális hatalom kérdéskörében nem lehet szó nélkül elmenni Pintér Sándor szerepe mellett sem, aki a kormányzati pozíciók osztásának egyik nagy nyertese lett. Kormányzati szerepköre, és tapasztalatrendszere miatt egyértelmű, hogy jelentős informális hatalommal rendelkezik a döntéshozók között. Az erőszakszervezet irányítása, valamint a nemzetbiztonsági szervek egy része feletti kontroll biztos mozgásteret nyit majd számára.

Akikkel még számolni kell

Pozíciója miatt egy kormánypárt esetében nem lehet figyelmen kívül hagyni a frakcióvezetőket sem. A sajátos Fidesz-KDNP frakciókat végignézve a kisebbik kormánypárt országgyűlési képviselőcsoportjának vezetőjétől nem várhatunk markáns politikai karaktert, ezért hatalmi szempontból elég, ha a Fidesz frakcióvezetőjével számolunk. Az ideális frakcióvezető uralja a képviselőcsoportot, ezáltal teljes ráhatással rendelkezik a kormányzati döntéshozatalra is. A frakció szakértői, illetve szakpolitikusai állnak a háta mögött, így képessége, valamint lehetősége van az ügyek alakítására, hiszen végső soron a frakció szavazza meg a törvényeket, és rajtuk elvileg nem lehet mindent miniszterelnöki parancsra átnyomni.

Kormányzaton kívüli szereplőként a felelőssége abban áll, hogy képes legyen a többséget biztosítani meghatározott ügyek mögé (kétharmad feletti frakcióval persze ez nem tűnik annyira bonyolult feladatnak), eközben megrendeléseket adhat a kormányzat számára, ezzel erősítve szuverén karakterét.

Szóval kié a hatalom?

Véleményünk szerint ebbe a kormányzati struktúrában az erőcsoportok többosztatú mezőben írhatóak le. Navracsics Tibor uralja a kormányzat működtetését, a kormány feletti jogi kontrollt, a kormányzati kommunikációt, valamint a humánpolitikai ellenőrzés lehetőségét. Matolcsy Györgyhöz tartozik a hazai költségvetés kontrollja, de ebből a szempontból kiszolgáltatott helyzetbe kerülhet, aki felett informális ellenőrzési rendszert, vagy „rendszereket” kell kiépíteni.

Fellegi Tamáshoz tartozik a fejlesztési források rendszere, amelynek politikai szempontból való uralása kulcskérdésnek számít. Az ő háta mögött még nincsen kormányzati tapasztalat, ezért a „jövő zenéje”, hogy mennyire tudja uralni területét. Varga Mihály informális befolyása az ügyekre megkérdőjelezhetetlen, és eddigi megnyilvánulásai abba az irányba mutatnak, hogy ambíciónál is egy ilyen szerepet. Az informális hatalom szempontjából Lázár János is megkérdőjelezhetetlen szereplő, bármikor átrajzolhatja a kormányzati erőteret, annak ellenére, hogy nem tagja a kormánynak.

Fontos azonban kiemelni, hogy egy ilyen kormányzati erőtér mindig személyfüggő, és a formális hatalomból csak annyi érvényesül, amennyit az érintettek ereje, képessége lehetővé tesz. Következésképpen, majd fél év távlatából lesz érdekes visszatekinteni a most felrajzolt hatalmi mezőkre. Végezetül meg kell állapítani, hogy az erőterek, a centralizációs területek szempontjából rengeteg a hasonlóság a legutóbbi két, valamint a jelenlegi kormányzat között, sőt, paradox módon a legtöbb hasonlóság az Orbán-kormány és a Gyurcsány-kormány rendszere között van.

2010. június 16.